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El 14 de septiembre de 2010, en sesión de la Comisión Mixta
Congreso Senado para la Unión Europea, se creó la ponencia
para el estudio de las especificidades de las Ciudades
Autónomas de Ceuta y Melilla y su situación ante la Unión
Europea.
Desde aquella fecha, se han desarrollado, en el seno de la
Comisión, las tareas que se han estimado necesarias para
lograr los objetivos previstos. Los trabajos comenzaron con
la visita a Ceuta, en diciembre de 2010, de una
representación de los miembros de la Comisión, de la que
pudieron extraer, de manera directa, conclusiones sobre la
realidad y circunstancias del territorio. A lo largo de 2011
se han producido las comparecencias del Presidente de la
Ciudad Autónoma de Ceuta, D. Juan Jesús Vivas Lara; el
Presidente de la Ciudad Autónoma de Melilla, D. Juan José
Imbroda Ortiz; el Secretario de Estado de Cooperación
Territorial, D. Gaspar Zarrías Arévalo; el Catedrático de
Economía Aplicada de la Universidad de Murcia, D. Joaquín
Aranda Gallego; la Catedrática de Economía Aplicada de la
UNED, Dª. Antonia Calvo Hornero; y el Presidente de la
Autoridad Portuaria de Ceuta, D. José Torrado López.
En las distintas intervenciones se han ido desglosando y
describiendo las principales características de ambas
ciudades y, de manera significada, sus peculiaridades y
singularidades, así como los condicionantes que dificultan
la legítima aspiración de alcanzar unos niveles de vida, de
calidad en los servicios públicos y de cohesión social,
equiparables a los del resto de España y Europa.
Los planteamientos recogidos en las mencionadas
intervenciones reflejan inquietudes compartidas, desde hace
años, por la mayoría de los interlocutores políticos y
socio-económicos de ambas ciudades, habiendo quedado
asimismo contrastado el carácter estructural de los
referidos condicionantes.
CONDICIONANTES ESTRUCTURALES.
Ceuta y Melilla constituyen dos rotundas manifestaciones de
la prolongación de España y de Europa en África. Dos
ciudades cosmopolitas y abiertas, con un rico y diverso
patrimonio histórico, cultural y natural, y en las que
impera la cultura común de la libertad, la convivencia en
paz y armonía, la solidaridad y la acogida. Dos poblaciones
orgullosas de ser españolas y europeas, cuyas posibilidades
de alcanzar unos niveles de vida iguales a los del resto del
territorio común se ven seriamente limitadas por la
singularidad de los condicionantes que las caracterizan.
Para comprender la expresada singularidad, y sus
consecuencias en cuanto a niveles de vida, desarrollo,
empleo y calidad de los servicios, basta con significar que
Ceuta y Melilla son las dos únicas fronteras terrestres de
la Unión Europea en África, y que, además, se ven impactadas
por la concurrencia acumulada de los siguientes
condicionantes:
a) Extrapeninsularidad, por tanto separación física del
territorio común, y elevados precios de los transportes,
tanto marítimo como aéreo, con casi toda probabilidad, los
más altos de España en términos relativos.
b) Reducida superficie territorial y del mercado interior,
19 y 14 kilómetros cuadrados, respectivamente, y unas
poblaciones de 80.000 y 75.000 habitantes.
c) Escasez de suelo, de agua y de energía. El 30% del suelo
de ambas ciudades está reservado para uso de la defensa
nacional; no existen recursos hídricos naturales, de tal
manera que la casi totalidad de la producción de agua para
el suministro y abastecimiento de la población procede de la
desalinización; y toda la energía eléctrica procede de
sendas centrales térmicas, con un altísimo coste de
producción.
d) Imposibilidad de mancomunar servicios con otras
administraciones vecinas.
e) La muy alta densidad de población, aproximadamente, 5.000
habitantes por kilómetro cuadrado.
Un hecho fronterizo, sin duda alguna, peculiar por razón de,
fundamentalmente, las importantes diferencias que, entre
ambos lados de la frontera, existen en niveles de vida y de
protección social, lo que se traduce en la intensa presión
migratoria que, en casi todas sus variantes y
manifestaciones, las dos ciudades registran. Lo que a su vez
determina:
1) La necesidad de mantener Centros de Acogida para
inmigrantes de toda índole. Una problemática especialmente
acusada en el caso de las administraciones autonómicas por
el elevado coste que, para las mismas, supone la atención a
menores extranjeros no acompañados.
2) La elevación de las necesidades que la demanda de la
población transfronteriza y transeúnte origina en los
servicios públicos relacionados con la Sanidad, la
Seguridad, la Asistencia Social y el Medio Ambiente.
El señalado hecho fronterizo propicia, asimismo, un
voluminoso flujo comercial y de servicios del que se
benefician ambas partes, pero especialmente al vecino país,
en términos de renta y empleo.
Este mismo hecho fronterizo podría representar una
oportunidad y fortaleza para superar el reducido tamaño del
mercado interior de las dos ciudades, cuyo potencial depende
de los avances en el desarrollo y de la mejora del marco
actual de las relaciones económicas y comerciales con el
país vecino, basándolo en la cooperación, la
complementariedad y la normalización de las aludidas
relaciones, en particular con Ceuta que carece de aduana
comercial con Marruecos.
LA UE Y EL REF
Las comentadas peculiaridades en forma de condicionantes
estructurales han determinado, a lo largo de la historia,
otros dos rasgos predominantes y característicos de la
estructura económica de ambas ciudades: una notable
presencia de las administraciones públicas, cuyo peso en el
PIB regional y en el empleo se cifra, aproximadamente, en un
50%; y un fuero económico y fiscal tradicional, el
denominado Régimen Económico y Fiscal (REF).
En resumen, los elementos esenciales del referido REF son:
1.- La consideración de territorio franco aduanero. Ceuta y
Melilla forman parte de la Unión Europea pero no están
integradas en la Unión Aduanera Común, al amparo de la
excepción que a este respecto fue establecida en el Tratado
de Adhesión.
2.- La no aplicación de la imposición indirecta estatal,
tanto en relación con el IVA como con los impuestos
especiales, salvo el Impuesto sobre la Electricidad y el
Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte,
si bien éste resulta de aplicación a tipo cero. Esta
imposición es sustituida por un tributo local de carácter
indirecto, el denominado Impuesto sobre la Producción, los
Servicios y la Importación (IPSI), que constituye la
principal fuente de financiación ordinaria de ambas
ciudades.
3.- El establecimiento de bonificaciones y deducciones en la
imposición directa estatal, concretamente de un 50%, tanto
en sociedades como en el IRPF.
4.- La aplicación de bonificaciones en las cuotas a la
Seguridad Social para empresarios y trabajadores autónomos,
en los sectores de comercio, turismo, hostelería e industria
(excepto energía y agua).
En cualquier caso, el mencionado régimen especial está
plenamente armonizado con la normativa comunitaria, y, en
consecuencia, no confiere a Ceuta y Melilla el carácter de
paraísos fiscales.
En orden a valorar la eficacia del referido REF en relación
con los fines que los justifican, procede comentar que la
integración en la Comunidad Económica Europea supuso para
las dos ciudades, y muy especialmente para Ceuta, la perdida
de los atractivos comerciales derivados de la condición de
territorio franco aduanero, tanto en relación con los
visitantes procedentes de la Península, que sustentaban la
entonces denominada “economía del bazar”, como la fuerte
actividad de suministro y avituallamiento a buques.
Circunstancia agravada, a los indicados efectos, por la
apertura de la frontera de Gibraltar.
Otros factores que perjudicaron notablemente a la estructura
económica de ambas ciudades fueron la drástica y progresiva
reducción de los efectivos militares, así como la
dependencia, cada vez mayor, del antes referido comercio
transfronterizo. A lo que deben añadirse, como un pasivo
más, las interpretaciones que de la aplicación del REF
efectúan las autoridades competentes.
Como consecuencia de todo ello, y tomando como referencia
temporal la integración en la CEE, procede concluir que el
REF, siendo fundamental, no ha sido eficaz para evitar que
Ceuta y Melilla sufran, de manera crónica y por causa de los
reiterados condicionantes, una tasa de paro muy superior a
la media nacional, lo que, dado su carácter estructural,
supone un grave riesgo para el mantenimiento de la paz y la
cohesión social en ambas ciudades.
Esta misma experiencia resulta válida para concluir que el
estatus de territorio franco ha dejado de ser el principal
soporte de la estructura económica de ambas ciudades, o, lo
que lo mismo: el generalizado desmantelamiento arancelario
del entorno aconseja la integración de Ceuta y Melilla en la
Unión Aduanera Común, siempre que se mantengan y actualicen
el resto de peculiaridades fiscales, y que tal integración
no perjudique el mantenimiento de actividades amparadas en
la actual condición de territorio franco.
No obstante lo anterior, debe asimismo concluirse que la
integración en la Unión Europea ha tenido, a través de los
fondos estructurales y de cohesión y de otras medidas de
alcance nacional, un efecto muy positivo, tanto en Ceuta
como en Melilla, en la modernización de los servicios
públicos fundamentales, la renovación de equipamientos e
infraestructuras, y la reducción de las diferencias en renta
per cápita con las medias nacional y europea.
De cualquier forma, el proceso no puede darse por culminado,
por cuanto que todavía existen notables carencias en
equipamientos y en niveles de cohesión social, muy
especialmente en determinadas zonas de ambas ciudades
caracterizadas por el impacto fronterizo y la situación de
marginalidad. Además, la perdida, total o parcial, de los
citados fondos estructurales y de cohesión supondría un duro
revés y retroceso para el desarrollo de las dos ciudades,
dado que los mismos son utiles y necesarios para atender
exigencias y problemas estructurales que no pueden ser
medidos a través del exclusivo indicador de la renta per
cápita.
PUESTA AL DÍA DEL RÉGIMEN ESPECIAL
Acreditada la envergadura de los tratados condicionantes, y
su singularidad por causa de los efectos acumulados, debe
concluirse, con toda rotundidad, que Ceuta y Melilla
precisan del apoyo, decidido y estable, del Estado y de la
Unión Europea para lograr unos niveles de vida, de calidad
de los servicios públicos, y de desarrollo económico y
empleo, iguales a los del resto del territorio común. Un
apoyo singular por la vía de la actualización de los
distintos elementos que configuran el antes mencionado REF,
al objeto de que el mismo sea eficaz para atender los
siguientes objetivos:
1.- Atraer la localización empresarial, fomentar la
competitividad del tejido productivo y mejorar las
condiciones de conectividad, en orden a posibilitar que el
comercio, el turismo, el puerto y los servicios desarrollen
todo su potencial.
2.- Equipar los servicios y suministros fundamentales a las
medias nacionales.
3.- Favorecer la cohesión social, la vertebración
territorial, y el arraigo de la población.
En cuanto al contenido de la referida puesta al día, y por
lo que concierne a la Unión Europea, debe requerirse de ésta
un tratamiento especial para las dos ciudades que contenga,
al menos, las siguientes actuaciones:
1.- El establecimiento de un tratamiento diferenciado para
Ceuta y Melilla en las dotaciones de los fondos
estructurales, así como en la normativa de ayudas de Estado,
que tengan en cuenta su particular situación geográfica y
socio-económica, a fin de garantizar la continuidad de los
procesos actuales de convergencia económica y social y la
prestación de servicios y suministros básicos en niveles de
calidad y precios iguales a los del resto de España.
2.- La inclusión de los puertos de Ceuta y Melilla en los
proyectos de interés europeo al objeto de mejorar la
accesibilidad y permitir la aplicación de otras políticas
comunitarias en materia de transporte marítimo, con las
adaptaciones pertinentes a sus peculiaridades.
3.- La solicitud de integración en la Unión Aduanera, que
sea compatible con el REF y no perjudique las actividades
económicas actuales en Ceuta y Melilla
4.- La apertura de negociaciones para el establecimiento de
una aduana comercial convencional en la frontera de Ceuta.
5.- El impulso de la presencia de Ceuta y Melilla en el
Comité de las Regiones, atendiendo a que son los únicos dos
territorios españoles no representados en la principal
institución de la Unión Europea en el ámbito de la política
regional comunitaria.
6.- La fijación de dotaciones específicas en los
instrumentos de financiación de las políticas de cooperación
transfronteriza y de vecindad, en particular, en lo que se
refiere al desarrollo y ejecución de proyectos conjuntos en
el ámbito de los transportes, la energía, la economía y la
cultura.
Por lo que concierne al Estado, deberían ser atendidas,
asimismo con el carácter de actuaciones prioritarias, las
siguientes:
1.- La mejora del vigente cuadro de incentivos, tanto
fiscales, en sociedades y en el IRPF, como en el régimen de
bonificación en las cuotas a la Seguridad Social.
2.- La revisión legal del IPSI, en orden a modernizar su
gestión y fomentar la competitividad del comercio local,
entre otras finalidades.
3.- La mejora de las comunicaciones marítimas y aéreas,
imponiendo las obligaciones de servicio público que sean
necesarias para garantizar que aquellas respondan a unos
estándares mínimos y satisfactorios en cuanto a precio,
regularidad, continuidad y calidad.
4.- El apoyo a la modernización y diversificación de la
oferta comercial, la renovación de infraestructuras y la
implementación de servicios complementarios.
5.- La aprobación de un Régimen especial para los puertos de
Ceuta y Melilla que tenga en cuenta su carácter de
infraestructuras vitales para las comunicaciones, el
desarrollo económico y los aprovisionamientos básicos.
6.- La dotación de los medios necesarios para garantizar un
adecuado funcionamiento de los servicios públicos
fundamentales. En particular, se deben acometer las
inversiones precisas para que las fronteras de ambas
ciudades y sus zonas aledañas cuenten con unos equipamientos
acordes con su condición de fronteras europeas.
7.- La creación de un observatorio del REF a efectos de
evitar una indebida interpretación restrictiva acerca de su
aplicación.
8.- El establecimiento de las ayudas precisas para cubrir,
de manera suficiente, los mayores costes que los
condicionantes estructurales provocan en el tratamiento del
ciclo integral del agua, el suministro energético y la
eliminación de residuos.
9.- La compensación a las Ciudades Autónomas por los
esfuerzos singulares que, en determinados servicios de su
competencia, originan, también en este caso, el hecho
fronterizo y la presión migratoria.
10.- La ejecución de planes específicos para atender las
necesidades de determinadas zonas especialmente impactadas
por el hecho fronterizo y caracterizadas por condiciones de
marginalidad y notables déficits en infraestructuras y
equipamientos.
11.- La intensificación de los esfuerzos en formación e
inserción laboral.
12.- El establecimiento de políticas de apoyo a
emprendedores.
Ceuta y Melilla necesitan de la solidaridad del Estado y de
la Unión Europea pero, al mismo tiempo, debe quedar
constancia, a modo de reflexión final, del importante papel
que ambas ciudades españolas cumplen en las relaciones de
buena vecindad con el país vecino. Dos ciudades que, no por
estar en el continente africano dejan de ser, de manera
esencial, fieles exponentes de los valores democráticos que
ampara nuestra Constitución y que son pilares de la Unión
Europea.
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congreso-senadno /
texto integro de la ponencia aprobada
